关于建立统一规范人力资源市场的思考

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早在社会主义市场经济体制确立之初，我国有关部门就及时提出了完善就业服务体系问题。今天，在关注民生促就业，应对危机保发展的情势下，为保障社会经济长远发展，建立统一、规范的人力资源市场就更是刻不容缓、十分紧迫的事情了。随着改革开放的深入发展，人才和劳动力市场，已经走过了一段从实践到认识——再实践、再认识的路程，且已取得可观成绩，有了一些经验。但贯通人才和劳动力两个市场，建立统一规范的人力资源市场还是新的要求，需要进行探索。通过学习科学发展观，贯彻2009年全国人力资源和社会保障工作会议精神，促使我们对建立人力资源市场问题又进一步加以思考，认识也在不断深化。现结合新疆情况，谈以下几点认识和看法。

一、以人为本是建立人力资源市场的出发点和落脚点

以胡锦涛总书记为核心的党中央提出的“以人为本，全面、协调、可持续发展”的执政理念，是我们开展各项工作的根本指导思想，更是我们建立人力资源市场的出发点和落脚点。人力资源市场的根本职能在于大范围、多层次、高效率地实现人力资源的合理流动与优化配置。从基本目的看，是为了满足社会经济发展对人力资源的各种需求；从最终落脚点看，是为了不断满足人的多种合理需要和实现人的全面发展。可见，人力资源市场的建立必须坚持科学发展、以人为本，这就是说凡涉及市场建设的方方面面，均应在科学、合理、合法的前提下，充分体现以人为本的执政理念，使市场潜能得到充分发挥，促进人力资源优化配置；最大限度增加市场资源，赢得社会高度信任；使市场活动主体受到充分尊重，并感到有益有利；能够最大限度服务社会，促其稳定发展。只有这样，才能为社会和人的全面、协调发展起到应有作用，避免由于人性化的缺失而职能弱化，甚至产生负面影响。

新疆人才和劳动力市场始终坚持了以人为本，经过数年努力，得到迅速发展，基本上完善了市场体系。目前，在自治区首府已设有国家级人才市场（并分别在南疆重要城市库尔勒、北疆重要城市伊宁和资深的北疆石油城市克拉玛依下设三个分市场），其人力资源交流大厅设施完善、基本具备举办专场招聘会和固定人力资源市场条件，仅自治区人才服务中心管理的一个市场2008年就有7.2万多人达成流动和就业协议，新增1802份流动人员人事档案，为2883人进行了素质测评。新疆人才市场已是本地人力资源合理流动和优化配置的重要平台，为新疆的经济建设日益发挥着重要作用。

二、统一和规范是建立人力资源市场的基本方向

在改革发展的推动下，经过多年发展，全国各地基本上都形成了多类型、多层次、多元化的人才服务格局。新疆和全国各地大同小异，既有政府所属的人才服务机构，也有行业主管部门的人才服务机构，还有民营人才中介机构；劳动和社会保障部门也相应建立了职业介绍所；各类家政、家教服务实际上也在履行人力中介职能。总之，从一定意义上看，人力资源市场呈现千姿百态、千差万别、良莠不齐的现状，尽管政府所属的人才服务机构已是人力资源配置的决定性力量和主渠道，但对目前这种“千差万别、良莠不齐”的现状进行统一和规范仍然势在必行、正当其时。

现在，关于建立统一规范人力资源市场的必然性、必要性、可行性、紧迫性，“上下左右”均已形成共识，技术方面也不成问题。对此，新疆和内地发达省、区、市一样，认识很明确，愿望很强烈，希望很迫切，可以说信心大、干劲足，在思想、组织、技术方面都有充分准备。

那么建立一个怎样的市场呢？

胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“要建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度”。胡总书记的讲话，在宏观上指明了建立人力资源市场的方向，提出了目标和要求，是我们建立人力资源市场的指针。我们认为，所谓统一，既不是市场的机械合并、盲目拼接，也不是非本质问题的强令一致、外在形式的简单求同。正如侯建良同志在中国人才交流协会第二届二次会员大会的讲话中说的：“认为可以用单纯的行政手段将两类市场一合了之，人才市场、劳动力市场及其他职业介绍机构的名称从此不存在了，这种想法恐怕过于简单，既不符合实际，也不符合市场经济的要求。”那么究竟是怎样的统一呢？我们认为：统一，是在指导思想明确的前提下，发展方向、服务宗旨的统一；是领导体制、监管体系和运行秩序的统一；是有形市场与无形市场的有机统一；是基本的职能范围、工作对象和服务方式的统一；是各地人力资源市场既有自身特色、相对独立，又能相互贯通、优势互补、信息共享的多样性统一。这就是说，各种各样、各级各地的人力资源市场（各种人力中介机构），必须在政府特设管理机构的统一领导及行业组织指导下，坚持以人为本，朝着统一方向发展，服务经济建设；必须遵守全国统一规章，服从统一领导，接受统一监管；必须按照统一规定照章设立、依法运行、有序工作。最终目标是，在指导思想、发展方向一致，依法统管、有序运行的基础上，通过技术手段，全国形成内在机制统一，外呈各地特色，业务相联，优势互补，竞争有序，充满生机和活力的人力资源大市场。任何人力资源中介组织和行为都必须置于政府有关部门的统一领导之下、纳入相应的监管和法规体系之中，不能独立于全国大市场之外，更不能偏离以人为本、服务经济建设的大方向。

规范，是另一层面的问题，是统一的具体化。鉴于人力资源市场在社会经济发展中的地位、作用和政治影响，对其进行规范不仅必要而且必须。规范，有助于全国统一大市场的巩固和市场效率的提高，有益于各局部市场的健康发展，树立党和政府全心全意为人民服务的良好形象。规范，是在统一基础上的整合，是在统一指导下的建设。从某种角度看，规范是框框，是另一种形式的管束，因此规范必须坚持以人为本，体现重民生、促发展的执政理念，坚持科学、合理、可行的基本原则。要通过规范，从整体上推动人力资源市场健康发展；促进市场“潜能”得到充分发挥；优化配置人力资源的功能更加强大；更适应社会经济发展对人力资源的需求；市场更有活力，人民群众更加满意。在这项工作中，需要小心谨慎的是：要切实防止规范成为人力资源市场的桎梏，有悖于促其发展壮大的初衷。我们认为，当前最为迫切的是在以下几方面进行规范：

（一）规范管理体制。社会经济的发展提出了建立“统一规范”人力资源市场的迫切要求。为适应这一要求，政出多门、各行其事、弊多利少的现状必须改变。我们认为，应乘这次机构改革的良机，上下一心，相互支持，争取一个理想的局面，这就是，在行政机关编制成立一个具有相应职能的机构，由其统一领导、筹划、管理、监督当地人力资源市场的建立、发展和运行。

（二）规范“准入”条件。准入条件是保证人力资源市场健康发展的重要环节，也是进行统一的重要步骤。

人力资源的需求从根本上说由社会经济发展决定。人力资源市场只能服务于社会经济发展对人力资源的需求，而不能创造需求。因此，狭义上人力资源市场的数量、规模，须与社会经济发展对人力资源的需求大体适应：过多过大，有可能造成市场资源的闲置浪费；太小太少，则不能满足需求。鉴于这种实际，按发展变化观点看，准入条件下应该既有把关作用，也有调节功能，因此，它应该是动态的，但一个时期内的相对稳定也是必须的。

在人力资源市场建设中，我们已经高度重视和区别对待了不同层次的差别，提出了不同要求。其实还有一个与其密切相关的重要问题，即各地社会经济发展的不平衡性，比如新疆，地域十分辽阔，发展相对落后，经济比较困难，这是一个特殊矛盾。不同质的矛盾要用不同的态度来对待，具体的问题要用具体办法去解决，最根本的是坚持实事求是。我们认为，人力资源市场的准入条件，不仅在纵向上应有层次之分，在横向上也应有地域之别，鉴于新疆又是民族自治区域的特殊性，其市场准入条件与发达省份应该有所不同。

人力资源市场能否很好发挥作用，关键在其质量，众多因素中最重要的是人。因此，在准入条件中，对执业人员的“质量”，宜体现就高不就低、宁严忽宽的原则。

（三）规范市场内容。我说的市场内容是指基本职能基础上的具体工作。随着我国市场经济体制日臻完善和劳动人事制度的改革深化，人力资源市场已成为经济要素市场的重要组成部分，同其它市场一样，日益发挥着优化配置资源的强大作用。因此，从狭义上看，人力资源市场与其它市场（比如资本市场、地产市场、石化市场等）具有许多共性，在规范问题上完全可以相互借鉴，但我们认为：一般寓于特殊之中。人力，作为众多商品中的特殊商品，与其它相比，有其更加复杂的经济属性和特殊的社会意义，在其市场配置的操作过程中涉及广、难度大、社会敏感度高。所以，人力资源市场的内容必须规范，而且应该从高远、阔大的视角上考虑规范。

一是信息咨询系统。随着形势的发展，各个层次、各个方面、各种类型乃至国外的人力资源都将进入人力资源市场，尤其是在我国城镇化加速过程中，大批农民也将与人力资源市场对接。同时，各人力资源需求单位也将在前所未有的深度、广度上依赖市场完成招聘、录用任务。这些情况表明，人力资源市场必须具有规范的信息咨询支持系统，以此保障人力资源的供需双方顺利切入市场，依法、依序、依愿找到方向，高效完成对接，迅速达成流动。我们认为，咨询系统至少应该包括尽可能齐全的有关政策；宏观、微观相结合的人力资源需求信息；各项事体的办理程序、办理地点、收费额度；各层次、各方面、各类型人力资源需要提供的材料说明等。信息咨询服务方式可采用当面解答、书面解释、张贴公布、电话答疑等。信息咨询系统越是完备完善、清晰明了和针对性强，就越显得市场井然有序、方便高效。

二是工作范围系统。人力资源市场与其它市场的最大不同是，流动和配置的对象是活生生的、各种各样的、具有不同愿望的人而不是物，不是一“签”了之，一次性“消费”。人力资源的消费表现为较长时间过程，“售后”服务也涉及方方面面。由此我们认为，人力资源市场的服务潜力很大，还有许多工作可做。发达省区市在这方面已有许多成熟的做法和经验，我们也有一些体会，现在需要的是进一步明确、规范和统一，最好是能够囊括人事方面的所有业务，并使之进一步科学合理、“适销对路”，满足各方需要，方便人民群众。比如人事代理，档案保管，人才派遣等。特别是人事代理、档案保管工作，涉及到人的切身利益，关系到人的一生，确需进一步研究和规范。

三是外部形式系统。鉴于人力资源市场中流动、配置对象是人不是物的特殊性和市场本身的社会意义，我们认为，其服务方式应该具有较高层次，服务质量应该具有较高标准，人员应该具有较高政策水平。这有助于市场职能的强化，有益于体现政府以人为本、重视民生的执政理念，有利于形成和谐的社会氛围。因此，人力资源市场服务的外在形式应该统一规范，作出硬性规定，强力行之。比如要对服务场地、服务功能、服务设备作出标准规定；要根据服务内容和范围设立相应的开放式的窗口；要统一规定最基本的服务程序；要尽快制定全国统一的人力资源市场职业道德规范；统一规定市场服务常用礼仪和用语；要以突出人性化为特点，对市场的基本设置作出规定。

（四）规范竞争秩序。在这个问题上我们认为，只要符合条件，无论“身份”如何，都要一律平等、一视同仁，容许参与市场服务；公益型人力资源市场应不断淡化行政色彩，避免垄断经营；全社会都要以平等的法律观念和开放的姿态看待经营性人力资源市场的发展，扶持民营中介机构，发挥它们拾遗补缺作用，积极参与同行业竞争，共同构筑公平、公正的市场竞争服务体系。

（五）规范监督管理。人力资源市场要健康发展必须强化监管，建立完善的监管体系。一是要尽快明确监管执行部门。我们认为，这项工作应由省（区、市）人才服务管理机构来承担，最好组建精干高效的人力资源市场执法队伍，并发挥行业协会作用，形成市场监管合力，制止非法中介行为，保障用人单位和求职者的合法权益，维护市场正常秩序，为其健康发展创造良好的环境。二是尽快出台监管条例，使监管工作有法可依，管起来理直气壮，做起来有据有力。三是从上到下，形成监管体系，以对市场进行有效监管。四是在建立投诉制度的同时，大力开展“诚信单位”评比活动，健全社会广泛参与的公开监督机制，调动社会力量共同监管。

（六）规范政策支持。我们认为，尽管人力资源市场的运行是市场行为，但政治和政策意义在其中具有重要体现，不能单纯从经济视角看待人力资源市场，更不能完全、彻底将它投入市场的汪洋大海，让经济效益决定它的“生死”。不然，其在运行中就有可能以经济效益为第一，影响健康发展，偏离政策方向。国家对人力资源市场应该有足够的财政支持，而且要作为一项长期的政策来执行。支持的力度要根据市场承担公益性服务的多少和当地经济发展状况确定。这样有利于市场更好地服务社会，持续健康的发展。特别是我们新疆，有些地方面积大、人口稀，人力资源市场饱和度很低，但又不能不办市场，如果让其完全在市场经济中“挣扎”，是脱离实际的，必须给予必要的财政支持。

三、对新疆建立统一规范的人力资源市场的初步考虑

新疆和经济欠发达地区（如西北地区）建立统一规范的人力资源市场要以科学发展观为指导，紧密联系本地实际，从客观需要出发，以有利于人力资源合理流动和有效配置为原则，因地制宜，宜合则合，宜分则分，不搞一刀切。新疆的实际是什么？十三个民族聚居，地域十分辽阔，发展相对落后，经济比较困难，稳定压倒一切；新疆地形复杂，交通不便，人口流动困难。新疆自然环境不好，生活条件艰苦，引进和聚集人力资源的吸引力大大弱于经济发达省份。由于新疆的特殊性，所有县（市）和个别地（市）的人才和劳动力市场一开始就合二为一。鉴于上述特点，我们对新疆和经济欠发达地区（如西北地区）建立统一规范的人力资源市场有以下考虑。

（一）加强宏观管理。目前，自治区人事厅与劳动和社会保障厅正筹备合并，自治区人力资源市场管理机构也会很快确定，我们将迅速推动各地、州（市），尽快建立人力资源市场管理机构，完善全区人力资源市场管理体系，以“人力资源市场管理办公室”或“人力资源市场管理中心”称谓，由它来统筹、规划、整合、监管本地人力资源市场。其基本职责是制定本地区人力资源市场建设发展规划，统筹市场布局，统一政策法规，协调纵向和横向关系，实施市场监管，审批中介机构准入、职业资格，以及审批各类人力资源招聘会和交流大会许可等事项。

（二）分层分类定位。对已完成统一的我区县（市）一级人才和劳动力市场，统一定名为人力资源市场，其下一步的任务是结合当地实际，在上级领导下进行规范工作，主要是在加强管理、完善功能、改进服务、推动发展上下功夫，工作重点是服务于社会主义新农村的建设，着力开发和配置农村实用型人力资源。地、州（市）人才和劳动力市场合在一起的，维持原状，统一称为人力资源市场。对人才和劳动力市场分立、又不太活跃的，我们在征得当地政府同意后，积极推动他们合并为统一规范的人力资源市场。对天山北坡经济带人口密集型城市和自治区首府现有的人才市场、劳动力市场、职业介绍所等人力资源中介服务机构，在人力资源市场管理机构的统筹下，进行调整、整顿，逐步向专业化、产业化方向发展，形成多类型、多层次、多元化人力资源市场格局，完善政府部门宏观调控、市场主体公平竞争、行业协会严格自律、中介组织提供服务的人力资源市场服务体系。

（三）理顺管理体制。坚持“管办分离、政事分开”的原则，公共服务与市场经营分设机构、分开管理。政府管理既不缺位，也不越位，突出市场监管和公共服务；人力资源市场开展经营性人力资源服务，以社会效益为主，收取服务费主要弥补政府对公共服务投入不足；属于企业化经营、市场化运作的服务项目，要从事业体制中分离出来，与政府所属人力资源服务机构脱钩，以《公司法》和《劳动合同法》的规定要求进行改制，实行自主经营、自负盈亏、自我制约、自我发展。

人才是强国之基，就业是民生之本，人力资源市场肩负着重要的职责和使命。在当前我国全力应对金融危机，力保国民经济平稳较快发展的形势下，建立统一规范的人力资源市场既要抓紧快干，又要联系实际，深入调查研究、积极探索，稳步推进。此项工作在我们新疆会显得更加复杂些、困难些，因此，我们既要依靠科学的宏观指导和上级部门多方面强有力的支持，也要借鉴兄弟省区（市）的经验和做法，要认真学习上级领导的讲话精神，在科学发展观的指导下，把新疆的人力资源市场建设好，让它切实成为我区各类优秀人才的集散和配置中心，为新疆的社会经济发展提供切实有效的人力资源和智力保障。